Bilag 2 - Klager over afgørelser efter offentlighedsloven eller forvaltningsloven, herunder særligt om aktindsigt

1. Indledning 2
2. Indledende sagsbehandling 3

• 2.1. Hvornår er der tale om en klage 3
• 2.2. Hvem er klageberettiget 4
• 2.2. Ubegrundede eller ” foreløbige klager” 4
• 2.3. Kvittering for klagen 5
  
  3. Særligt om klager over afgørelser om aktindsigt 5

• 3.1. Klage over afgørelse om aktindsigt i sager, hvor Arbejdstilsynet har truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven 5
• 3.2. Klage over afgørelse om aktindsigt i sager, hvor der er klaget over den eller de afgørelser efter arbejdsmiljøloven, der er anmodet om aktindsigt i 6
• 3.3. Klage over afgørelse om aktindsigt i sager, hvor Arbejdstilsynet ikke har truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven 6
• 3.4. Klage over afgørelse om aktindsigt i sager, hvor Arbejdstilsynet både har truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven og har besluttet ikke at træffe afgørelse efter arbejdsmiljøloven 7
• 3.5. Klage over sagsbehandlingstiden, offentlighedslovens § 39 8

4. Sagens oplysning og vurdering af klagen 8

• 4.1. Vurdering af de forvaltningsretlige/juridiske aspekter 8
• 4.1.1. Særligt om manglende eller mangelfuld begrundelse 8
• 4.2.2. Særlig om manglende eller mangelfuld hjemmel 9
• 4.2.3. Manglende klagevejledning 9
  
  5. Resultatet af Arbejdstilsynets behandling af klagen 9
  6. Oversendelse til Beskæftigelsesministeriet og/eller Arbejdsmiljøklagenævnet 10
  
  7. Afgørelse fra Arbejdsmiljøklagenævnet eller Beskæftigelsesministeriet 10

• 7.1. Afgørelsen fastholdes 10
• 7.2. Afgørelsen hjemvises 10
• 7.4. Afgørelsen ophæves 11

1. Indledning

De klager, der skal behandles efter retningslinjerne i dette bilag er klager over følgende afgørelser efter forvaltningsloven og offentlighedsloven, fx:

• afslag på anmodning om aktindsigt,
• afgørelse om aktindsigt
• partsstatus
• status som klageberettiget
• habilitet
• afslag på genoptagelse

Det følger af den almindelige ulovbestemte administrative rekursadgang, at en underordnet myndigheds afgørelse altid kan påklages til en højere administrativ myndighed, og det fremgår af offentlighedsloven, at afgørelser om aktindsigt kan påklages.

Afgørelser, som Arbejdstilsynet træffer, og som ikke er omfattet af arbejdsmiljølovens § 81 om remonstration, kan påklages til Beskæftigelsesministeriet. Afgørelse om aktindsigt i sager, hvor Arbejdstilsynet ikke har truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven, kan også påklages til Beskæftigelsesministeriet.

Det fremgår af Bekendtgørelse om forretningsorden for Arbejdsmiljøklagenævnet § 1, at klagenævnet kan behandle forvaltningsretlige spørgsmål i tilknytning til afgørelser truffet af Arbejdstilsynet i henhold til arbejdsmiljøloven. Efter arbejdsmiljølovens § 81, stk. 6, kan afgørelser om aktindsigt desuden påklages til Arbejdsmiljøklagenævnet, når Arbejdstilsynet træffer afgørelse om aktindsigt i sager, hvor Arbejdstilsynet har truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven, fx om aktindsigt i tilsynssager, hvor der er afgivet påbud.

Sammenfattende betyder dette, at

• afgørelser efter offentligheds- og forvaltningsloven, der ikke knytter sig til en afgørelsessag efter arbejdsmiljø- eller rygeloven, herunder afgørelser om aktindsigt, kan påklages til Beskæftigelsesministeriet,
• afgørelser efter offentligheds- og forvaltningsloven, der knytter sig til en afgørelsessag efter arbejdsmiljø- eller rygeloven, herunder afgørelser om aktindsigt, kan påklages til Arbejdsmiljøklagenævnet.

For klager over de her omhandlede afgørelser fungerer Arbejdstilsynet som postkasse således, at klagen sendes til Beskæftigelsesministeriet eller Arbejdsmiljøklagenævnet via Arbejdstilsynet. Det sikrer en hurtigere sagsbehandling, idet Arbejdstilsynets udtalelse om klagen kan oversendes samtidig med klagen.

Såfremt Beskæftigelsesministeriet modtager en klage direkte fra borgeren, vil Beskæftigelsesministeriet typisk bede Arbejdstilsynet om en udtalelse.

I Arbejdstilsynet skal klagen behandles i det center, der har truffet afgørelsen. Der er ikke fastsat nogen frist for indgivelse af klage over sådanne afgørelser og beslutninger.

2. Indledende sagsbehandling

2.1. Hvornår er der tale om en klage

Det første der skal tages stilling til, når en indsigelse fremkommer, er om der er tale om en klage, med den virkning at Arbejdstilsynet skal behandle klagen efter denne instruks. En klage kan fremstå på mange forskellige måder.

Ved formelle skriftlige klager, hvor det eksplicit fremgår, at der er tale om en klage, er der ikke tvivl om, at der skal oprettes en klagesag.

Der er imidlertid ikke formkrav til en klage. Der kan således også klages mundtligt via personligt fremmøde eller pr. telefon. Ved sådanne klager påhviler det sagsbehandleren at tage notat om klagen og sørge for, at klagen præciseres i en sådan form, at den kan behandles som en klage over en afgørelse.

Også mails eller telefonopkald, hvor der angives større eller mindre utilfredshed med Arbejdstilsynets afgørelse, skal i nogle tilfælde registreres og behandles som klage.

Der er ikke frist for at klage over afgørelser efter forvaltningsloven og offentlighedsloven. En klage kan altså ikke afvises på grundlag af tidspunktet for klagen.

Afklaring af, om der foreligger en klage kan ske på mange måder enten formelt ved et brev eller uformelt gennem en opringning. Det påhviler under alle omstændigheder Arbejdstilsynet, at få afklaret om den indsigelse, der foreligger, skal betragtes som en klage.

Det er herudover vigtigt at overveje, om der reelt klages over afgørelsen. Hvis der blot påpeges fejl eller unøjagtigheder ved en afgørelse, som kan udbedres ved en berigtigelse, oprettes ikke klagesag, men der foretages en berigtigelse af afgørelsen.

Der oprettes heller ikke en klagesag, hvis der stilles spørgsmål til eller bedes om en forklaring på en afgørelse og tilfredsstillende svar umiddelbart kan gives.

Hvis en klage over en afgørelse efter offentligheds- eller forvaltningsloven (som kan påklages til Beskæftigelsesministeriet), optræder i sammenhæng med en klage over en afgørelse efter arbejdsmiljø- eller rygeloven (som kan påklages til Arbejdsmiljøklagenævnet), skal der oprettes to sager, jf. pkt. 3.4.

2.2. Hvem er klageberettiget

Det klare udgangspunkt er, at det kun er modtageren af afgørelsen, dvs. parten, der kan klage over afgørelsen.

Dette udgangspunkt gælder også klager over afslag på aktindsigt. Den person eller virksomhed, som oplysningerne angår, kan derfor ikke påklage en afgørelse om, at der gives aktindsigt i oplysningerne om personen/virksomheden.

Hvis den person eller virksomhed, som oplysningerne angår, mener, at Arbejdstilsynet har tilsidesat en tavshedspligt ved at give aktindsigt, vil personen/virksomheden imidlertid være part i sagen om tilsidesættelse af tavshedspligten. Som konsekvens heraf vil personen/virksomheden som hovedregel kunne indbringe spørgsmålet for den klageinstans, der ville kunne behandle klage over afslag på aktindsigt i den pågældende sag.

2.2. Ubegrundede eller ” foreløbige klager”

En klage, som er formuleret som ”foreløbig klage”, eller som er ganske kortfattet og varsler nærmere uddybning senere, skal registreres og behandles som en klage, idet der ikke kan stilles formkrav til klager.

Ifølge Forvaltningslovens § 21 kan den, der er part i en sag på ethvert tidspunkt af sagens behandling forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse.

Myndigheden kan fastsætte en frist for udtalelsen.

Arbejdstilsynet fastsætter i disse tilfælde en frist for den endelige klage / nærmere uddybning af klagen. Fristen meddeles i kvitteringsbrevet.

2.3. Kvittering for klagen

Når klagen er modtaget, skal der straks sendes en kvitteringsskrivelse, der oplyser om, at klagen er modtaget og hvilken instans Beskæftigelsesministeriet/Arbejdsmiljøklagenævnet, der træffer afgørelse i sagen.

Det skal endvidere oplyses, om sagen er delt op i to sager, ligesom det skal oplyses, hvornår den sag, der skal afgøres af henholdsvis Beskæftigelsesministeriet og Arbejdsmiljøklagenævnet, forventes oversendt dertil.

3. Særligt om klager over afgørelser om aktindsigt

Der er ingen frist for at klage over en afgørelse om aktindsigt. Det gælder uanset, om der klages over Arbejdstilsynets afgørelse om aktindsigt i sager, hvor Arbejdstilsynet har truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven eller sager hvor Arbejdstilsynet ikke har truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven.

Reglerne vedrørende klagesagsbehandling er ens for parter og ikke parter, jf. arbejdsmiljølovens § 81a, stk. 6, offentlighedslovens §§ 37 og 39 samt forvaltningslovens § 16, stk. 4.

3.1. Klage over afgørelse om aktindsigt i sager, hvor Arbejdstilsynet har truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven

Det er formanden for Arbejdsmiljøklagenævnet, der træffer afgørelse, når der er klaget over Arbejdstilsynets afgørelser om aktindsigt i sager, hvor Arbejdstilsynet har truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven. Klagen skal sendes til Arbejdstilsynet, som remonstrerer sagen.

Såfremt Arbejdstilsynet fastholder afgørelsen, skal Arbejdstilsynet snarest og som udgangspunkt senest 7 arbejdsdage efter modtagelsen af klagen, jf. offentlighedslovens § 37, stk. 2, videresende sagen og dens dokumenter til klagenævnet. Det center, der har truffet afgørelse i aktindsigtssagen, skriver en udtalelse til klagenævnet om sagen, og vedlægger sagens dokumenter.

Hvis Arbejdstilsynet på baggrund af klagen vurderer, at der skal gives yderligere aktindsigt, fremsendes en ny afgørelse til anmoderen om dette inden 7 arbejdsdage. Hvis der stadig ikke gives fuld aktindsigt i det, der er anmodet om, skal Arbejdstilsynet også sende sagen i Arbejdsmiljøklagenævnet med en udtalelse vedrørende den del, der ikke er givet aktindsigt i.

3.2. Klage over afgørelse om aktindsigt i sager, hvor der er klaget over den eller de afgørelser efter arbejdsmiljøloven, der er anmodet om aktindsigt i

Hvis Arbejdstilsynet har truffet afgørelsen om aktindsigt, inden sagen blev oversendt til Arbejdsmiljøklagenævnet, følges den ovenstående procedure i afsnit 3.1.

Hvis klagesagen om afgørelsen efter arbejdsmiljøloven er oversendt, men nævnet endnu ikke har truffet afgørelse, orienteres nævnet straks om klagen over afslag på aktindsigt, af hensyn til nævnets tilrettelæggelse af behandling af klagen over afslag på aktindsigt.

Hvis klagen over afgørelsen om aktindsigt er indkommet, efter sagen om det, der søges aktindsigt i, er sendt i klagenævnet, og klagenævnet derfor har truffet afgørelse om aktindsigt vedrørende de akter, der ligger i klagenævnet, kan Arbejdstilsynet ikke behandle klagen over afslag på aktindsigt, men skal straks videresende den til klagenævnet.

3.3. Klage over afgørelse om aktindsigt i sager, hvor Arbejdstilsynet ikke har truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven

Hvis der klages over afgørelser om aktindsigt, hvor Arbejdstilsynet ikke har truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven, er det Beskæftigelsesministeriet, der er klageinstans. Det gælder eksempelvis klager over afgørelser om sammenstilling af oplysninger og afgørelser om indsigt i databeskrivelser.

Det gælder også klage over aktindsigt i tilsynssager, hvor der ikke er truffet afgørelse.

Sagerne behandles i tilsynscentrene. Det er således det center, der har truffet afgørelsen om aktindsigt eller sammenstilling der skriver en udtalelse og sender den til departementet.

Arbejdstilsynet skal snarest og som udgangspunkt senest 7 arbejdsdage efter modtagelsen af klagen videresende sagen og dens dokumenter til Beskæftigelsesministeriet.

3.4. Klage over afgørelse om aktindsigt i sager, hvor Arbejdstilsynet både har truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven og har besluttet ikke at træffe afgørelse efter arbejdsmiljøloven

I sager hvor der klages over afslag på aktindsigt i en sag, hvor Arbejdstilsynet både har truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven og i samme sag har besluttet ikke at træffe afgørelse efter arbejdsmiljøloven, er Arbejdsmiljøklagenævnet kompetent til at behandle den del af klagen, der vedrører aktindsigt i afgørelsen efter arbejdsmiljøloven og Beskæftigelsesministeriet er kompetent til at behandle den del af klagen der vedrører beslutningen om ikke at træffe afgørelse efter arbejdsmiljøloven.

Arbejdstilsynet skal skille dokumenter og oplysninger i sagen ad, så kun den del af sagen, som Arbejdsmiljøklagenævnet kan behandle, sendes til klagenævnet og resten af sagen sendes til Beskæftigelsesministeriet.

Det skal fremgå af oversendelsesbrevet til hhv. Arbejdsmiljøklagenævnet og Beskæftigelsesministeriet, at en del af sagen behandles hos den anden myndighed.

Eksempel

En journalist klagede over omfanget af aktindsigt, idet nogle dokumenter var undtaget under henvisning til Arbejdsmiljølovens § 79, stk. 2.

Blandt de dokumenter, der var undtaget, var en anonym henvendelse fra en fagforening vedrørende ergonomiske og kemiske belastninger. Henvendelsen havde givet anledning til et tilsynsbesøg, hvor der blev givet påbud om arbejdspladsbrugsanvisninger.

Nævnet havde kun kompetence til at træffe afgørelse om den del af fagforeningens henvendelse, der handlede om kemiske belastninger. Klagen blev videresendt til Beskæftigelsesministeriet for så vidt angår den del af dokumentet, som vedrørte ergonomiske belastninger, da der ikke var truffet afgørelse efter arbejdsmiljøloven om denne del.

Arbejdstilsynets j.nr. 20100039911.  

3.5. Klage over sagsbehandlingstiden, offentlighedslovens § 39

Hvis der klages over sagsbehandlingstiden i en sag, hvor der er anmodet om aktindsigt i en sag, hvor Arbejdstilsynet har truffet afgørelse efter arbejdsmiljø- eller rygeloven, er det Arbejdsmiljøklagenævnet, der er klageinstans. I øvrige tilfælde er det Beskæftigelsesministeriet.

Klagen skal sendes til Arbejdstilsynet. Hvis Arbejdstilsynet ikke færdigbehandler aktindsigtsanmodningen inden 7 arbejdsdage, skal klagen videresendes til klageinstansen med en begrundelse for sagsbehandlingstiden. Ved forsinkelser uden fyldestgørende grund kan klageinstansen undtagelsesvis træffe afgørelse om aktindsigt.

4. Sagens oplysning og vurdering af klagen

Det er Arbejdstilsynet, der skal sikre, at klagesagen er fuldt oplyst, inden den oversendes til Beskæftigelsesministeriet eller Arbejdsmiljøklagenævnet. Der er ensbetydende med, at der i sagsbehandlingen skal foretages en vurdering af om afgørelsen lever op til de forvaltningsretlige krav, og om afgørelsen har fået den rigtige formulering og indhold.

I forhold til afgørelser om aktindsigt fremgår remonstrationsordningen af offentlighedslovens § 37, stk. 2.

4.1. Vurdering af de forvaltningsretlige/juridiske aspekter

Følgende gælder generelt for afgørelser efter offentligheds- og forvaltningsloven. For kravene til afgørelser om aktindsigt, se instruks om aktindsigt.

4.1.1. Særligt om manglende eller mangelfuld begrundelse

Begrundelseskravene er principielt af sekundær betydning i forhold til de indholdsmæssige krav til afgørelsen. Med andre ord kan afgørelsen som sådan være korrekt, selv om begrundelsen er fejlbehæftet. Det skal derfor vurderes, om den mangelfulde begrundelse kan have påvirket indholdet af afgørelsen. Hvis dette er tilfældet, skal afgørelsen som udgangspunkt ophæves. Således skal afgørelsen erklæres ugyldig, hvis begrundelsen helt mangler eller på afgørende punkter er ufyldestgørende. Omvendt vil mindre alvorlige begrundelsesmangler typisk være konkret uvæsentlige for indholdet af den trufne afgørelse.

Det følger af forvaltningslovens § 24, stk. 3, 2. pkt., at begrundelsespligten kan begrænses eller helt bortfalde, hvis partens ret til en begrundelse efter en konkret afvejning findes at burde vige for afgørende hensyn til private eller offentlige interesser. Hvis der i sagen er undtaget oplysninger om klage efter AML § 79, stk. 2, vil der som udgangspunkt være tale om et sådant hensyn, der kan medføre, at afgørelsen om afslag på aktindsigt ikke indeholder begrundelse.

4.2.2. Særlig om manglende eller mangelfuld hjemmel

Det følger af det almindelige ulovbestemte legalitetsprincip, at Arbejdstilsynets afgørelser skal havde hjemmel i lov. Hjemlen skal fremgå af afgørelsen.

Såfremt der er angivet forkert hjemmel i en påklaget afgørelse, men afgørelsen dog har hjemmel men i en anden paragraf rejser dette spørgsmålet, om Arbejdstilsynet efter klagen kan ændre dette enten ved en ændring af afgørelsen eller ved at berigtige denne.

En upræcis henvisning til en generel bestemmelse er ikke nødvendigvis en hjemmelsmangel, som medfører afgørelsens ugyldighed og derved ophævelse. En upræcis hjemmelshenvisning kan efter omstændighederne "repareres", dvs. berigtiges, i remonstrationen ved at anføre en mere korrekt speciel hjemmel som supplement til den allerede anførte generelle bestemmelse.

Hvis det vurderes, at der er henvist til en forkert bestemmelse som hjemmel for en afgørelse, men at dette ikke skal føre til en ophævelse, idet der er sikkerhed omkring sagens oplysninger (og der rent faktisk er hjemmel for afgørelsen) kan hjemlen på samme måde berigtiges under remonstrationen.

Det er selvfølgelig en forudsætning at afgørelsen rent faktisk har hjemmel. Ellers skal afgørelsen ophæves.

4.2.3. Manglende klagevejledning

Der skal gives klagevejledning til alle Arbejdstilsynets skriftlige afgørelser, der ikke giver klager fuldt ud medhold.

En klagevejledning, der angiver, at afgørelsen kan påklages til Beskæftigelsesministeriet eller at den kan påklages til Arbejdsmiljøklagenævnet og indsendes til Arbejdstilsynet, opfylder forvaltningslovens krav.

5. Resultatet af Arbejdstilsynets behandling af klagen

Ved klager over afgørelser efter forvaltningsloven/offentlighedsloven, hvor Arbejdstilsynet giver klager fuldt medhold, meddeles dette klager ved en afgørelse.

Hvis Arbejdstilsynet ikke kan give klager medhold sendes klagen til Arbejdsmiljøklagenævnet og/eller Beskæftigelsesministeriet med en udtalelse.

6. Oversendelse til Beskæftigelsesministeriet og/eller Arbejdsmiljøklagenævnet

Når klagesagen herefter foreligger fuldt oplyst og skal oversendes til Beskæftigelsesministeriet eller Arbejdsmiljøklagenævnet, skal Arbejdstilsynet udarbejde en udtalelse med følgende indhold:

• Angivelse af klage.
• Gengivelse af det/de forhold, der klages over.
• Sagens indhold, herunder redegørelse for sagens forløb og de faktiske forhold.
• Stillingtagen til klagers påstande/anbringender.
• Arbejdstilsynets sagsbehandling.
• Konklusion, herunder Arbejdstilsynets vurdering.
• Angivelse af, hvilke bilag der sendes med.

Hvis der findes en praksis på det pågældende område, oplyses det, og der henvises til endelige afgørelser i lignende sager, og til evt. interne instrukser.

Til inspiration se bilag 1, afsnit 10.3: paradigmer for udtalelse til klagenævnet

7. Afgørelse fra Arbejdsmiljøklagenævnet eller Beskæftigelsesministeriet

7.1. Afgørelsen fastholdes

Når klageinstansen fastholder Arbejdstilsynets afgørelse, underretter klageinstansen klager om afgørelsen, hvorfor Arbejdstilsynet ikke skal foretage sig yderligere.

7.2. Afgørelsen hjemvises

Når en klagesag hjemvises, skriver klageinstansen i afgørelsen, at Arbejdstilsynet skal vurdere sagen på ny, og at klager vil høre nærmere fra Arbejdstilsynet. Det betyder, at Arbejdstilsynet skal kontakte virksomheden snarest mulig efter hjemvisningen, ligesom at Arbejdstilsynet skal vurdere om der skal træffes ny afgørelse.

Til inspiration se bilag 1. afsnit 10.4: paradigme for brev til virksomheden når klagenævnet har hjemvist/ophævet afgørelsen.

7.4. Afgørelsen ophæves eller ændres

Når en afgørelse ophæves af klageinstansen, er Arbejdstilsynets afgørelse efter forvaltnings- eller offentlighedsloven bortfaldet. Når en afgørelse ændres af klageinstansen, gælder denne afgørelse.

En afgørelse om ophævelse eller ændring vil som udgangspunkt altid betyde, at Arbejdstilsynet skal genoptage sagen, fx når et afslag på aktindsigt ophæves.

Til inspiration se bilag 1, afsnit 10.4: paradigme for brev til virksomheden når klagenævnet har hjemvist /ophævet afgørelsen.